Паризький договір: куди далі рухатиметься світова кліматична політика?

19 листопада майже о 3 годині ночі завершилася 22 Конференція Cторін Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату.

Це перша кліматична конференція після прийняття, підписання та набуття чинності Паризької угоди, метою якої є посилення глобальної боротьби із загрозою зміни клімату задля стримування підвищення температури на планеті до рівня суттєво меншого ніж на 2 градуси Цельсія, а за можливості і меншого ніж на 1,5 градуси Цельсія у порівнянні із доіндустріальними рівнями.

Читайтет також про підсумки цьогорічної кліматичної конференції: COP23: обриси нової світової кліматичної політики

Перемога Дональда Трампа на президентських виборах у США 8 листопада стала неприємною несподіванкою серед усіх інших і для кліматичних активістів та національних делегацій, що працювали на конференції. І хвилюватися є чому: серед пріоритетів перших 100 днів роботи Трамп називав “скасування мільярдних платежів на користь кліматичних програм ООН” та “скасування кожного неконституційного виконавчого акту, меморандуму та наказу, виданого Президентом Обамою”. Саме підписанням виконавчого акту Барак Обама завершив процедуру ратифікації США Паризької угоди, аби уникнути її затвердження у Конгресі. Тим не менш, вихід із Паризької угоди може бути ініційований лише через 3 роки, а набуде чинності ще через рік.

Світова кліматична політика тим часом розвиватиметься своїм шляхом. Які ж саме рішення були прийняті на кліматичній конференції у Марракеші та чого очікувати у найближчі кілька років?

Динаміка викидів парникових газів

За даними Emission Gap Report, оприлюдненого напередодні конференції, світові викиди парникових газів продовжують зростати і сягнули близько 52.7 мільярдів тонн СО2 еквіваленту (Гт) у 2014 році. Для уникнення підвищення температури на планеті до рівня меншого ніж на 2 градуси Цельсія вже у 2030 році загальні світові викиди мають бути скорочені до 41.8 мільярда тонн СО2 еквіваленту (Гт).

Позитивним сигналом є стабілізація  протягом останніх трьох років рівня викидів двоокису вуглецю від спалювання викопного палива та промислових процесів на позначці близько 36.2 мільярдів тонн (68% від загальних викидів у 2015 році).

Країни, що входять до додатку 1 Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату (далі – Конвенція), протягом 1990-2014 років скоротили загальні викиди парникових газів на 11.3% (не враховуючи сектор землекористування, змін землекористування та лісового господарства (ЗЗЗЛГ)) – з 19.95 до 17.69 мільярдів тонн СО2 еквіваленту (Гт). При цьому скорочення викидів відбулося в основному завдяки країнам з перехідною економікою, які скоротили викиди на 37.2%, тоді як решта країн додатку 1 Конвенції наростили викиди на 1.2%. Україна та Румунія скоротили викиди найбільш серед усіх країн додатку 1 – на 62.7% та 63.4% відповідно.

Таким чином, світові викиди парникових газів продовжують зростати за рахунок країн, що розвиваються, які вже відповідають за дві третини усіх викидів.

Стаття 14 Паризької угоди передбачає періодичне підведення підсумків для оцінки колективного прогресу у досягненні мети та довгострокових цілей угоди – так зване глобальне підведення підсумків. Результат глобального підведення підсумків повинен слугувати інформаційним підґрунтям для Сторін при оновленні та посиленні національно визначених внесків відповідно до положень Паризької угоди.

Перше глобальне підведення підсумків має відбутися у 2023 році, а далі – кожні п’ять років. Однак, вже у 2018 році країни проведуть консультації (2018 Facilitative Dialog), аби оцінити достатність очікуваних колективних зусиль для досягнення загальної мети з обмеження зростання температури на планеті та мати належну інформацію для формування оновлених більш амбітних національно визначених внесків.

Важливим внеском для глобального підведення підсумків будуть звіти нового циклу досліджень Міжурядової групи експертів з питань зміни клімату (6th IPCC assessment cycle reports) та спеціальний звіт щодо сценаріїв скорочень викидів парникових газів для обмеження зростання температури не більш ніж на 1,5 градуси Цельсія у порівнянні із доіндустріальними рівнями.

Національні зобов’язання

Ключовим досягненням Паризької угоди було об’єднання усіх країн світу у боротьбі зі зміною клімату. І розвинуті країни, і країни, що розвиваються, погодилися взяти на себе зобов’язання зі зниження викидів парникових газів. Проте на відміну від Кіотського протоколу відтепер країни не матимуть чітко зафіксованих в угоді зобов’язань щодо скорочення викидів парникових газів. Натомість, кожна країна самостійно визначатиме свою ціль.

Стаття 4 Паризької угоди передбачає, що кожна країна повинна готувати та повідомляти національно визначені внески, що вона має намір досягти. Такі національно визначені внески мають демонструвати цілі країни зі скорочення викидів парникових газів та мають оновлюватися кожні п’ять років. Кожен наступний національно визначений внесок має бути більш значимим у порівнянні з поточним та демонструвати найбільш можливі амбіції країни, “відображаючи її спільну, але диференційовану відповідальність, а також відповідні можливості у світлі різних національних обставин”.

За даними спеціально створеного реєстру свої перші національно визначені внески подало вже 100 країн. Очікуваний національно визначений внесок України полягає в планах не перевищити у 2030 році 60% від рівня викидів 1990 року, тобто знизити викиди на 40%. У документі наголошується, що зобов’язання України можуть бути переглянуті після відновлення територіальної цілісності держави та визначення стратегії соціально-економічного розвитку на період після 2020 року.

За даними національного кадастру викидів, загальні викиди парникових газів в Україні скоротилися із 945.6 мільйонів тонн СО2 еквіваленту у 1990 році до 353 мільйонів тонн СО2 еквіваленту у 2014 році (-62.7%). То ж Україна має потенціал для посилення національного внеску в ході подальших міжнародних перемовин.

У своєму виступі на кліматичній конференції у Марракеші міністр екології та природних ресурсів України Остап Семерак відзначив, що український уряд приділяє увагу питанням зміни клімату, цілісності навколишнього середовища та низьковуглецевого розвитку, в тому числі підвищенню енергоефективності та розвитку відновлюваної енергетики, навіть в складних національних обставинах, викликаних російською агресією.

“Все це з певною міжнародною підтримкою може привести нас до нового більш амбітного національно визначеного внеску у найближчому майбутньому”, – заявив Остап Семерак.

Важливо також мати чітку дорожню карту досягнення національно визначеного внеску у розрізі секторів, галузей промисловості, конкретних проєктів, а також необхідних заходів державної політики та фінансових ресурсів.

Для прикладу, вагому роль відіграватиме реалізація комплексної термомодернізації житлового фонду, в тому числі завдяки створенню державного фонду енергоефективності, адже будівлі відповідають за п’яту частину усіх світових викидів парникових газів. В Україні комплексної термомодернізації потребує 80% житлового фонду, а потенціал економії енергоспоживання сягає 50%. На минулорічній кліматичній конференції в Парижі було започатковано нову міжнародну ініціативу – Всесвітній альянс з питань будівель та споруд (Global Alliance for Buildings and Construction). Від України спільну заяву про створення ініціативи під час “Дня будівель” на кліматичній конференції в Парижі підписав голова Держенергоефективності Сергій Савчук. Цьогоріч у Марракеші під час другого “Дня будівель” ініціатива презентувала дорожню карту для переходу до низьковуглецевих та стійких будівель.

Відповідно до оцінок Emission Gap Report розрив між рівнем викидів, який би дозволив уникнути підвищення температури на планеті менше ніж на 2 градуси Цельсія, та прогнозованим рівнем викидів після виконання всіма країнами національно визначених внесків для 2030 року складає 12 – 14 мільярдів тонн СО2 еквіваленту (Гт). Навіть повне виконання заявлених зобов’язань усіма країнами призведе до підвищення рівня температури на планеті на 3 градуси Цельсія у 2100 році.

Планується, що керівництво щодо структури та змісту національно визначених внесків буде затверджене на кліматичній конференції у 2018 році, після чого світова спільнота очікуватиме від країн оновлених та більш значимих національно визначених внесків, які б дозволили покрити згаданий розрив у динаміці викидів.

Паризька угода також передбачає, що країни мають прагнути формулювати та повідомляти довгострокові стратегії низьковуглецевого розвитку. Під час кліматичної конференції в Марракеші перші такі стратегії були подані Канадою, США, Мексикою та Німеччиною. Для прикладу, Німеччина до 2050 року планує знизити викиди парникових газів на 80-95% у порівнянні з рівнем 1990 року.

Ринкові механізми

Паризька угода передбачає можливість використання ринкових механізмів для досягнення національних цілей зі зниження викидів парникових газів.

Стаття 6 Паризької угоди визначає два напрями для використання ринкових інструментів:

• добровільна співпраця між країнами із передачею вуглецевих одиниць (“використання переданих на міжнародному рівні результатів пом’якшення зміни клімату”);
• використання нового ринкового механізму Паризької угоди – так званого механізму сталого розвитку (“механізму внеску до пом’якшення викидів парникових газів і підтримки сталого розвитку”).

Добровільна співпраця між країнами хоч і буде відбуватися на основі керівних вказівок, що мають бути вироблені під час подальших кліматичних перемовин, у великій мірі визначатиметься домовленостями між окремими країнами. Така співпраця може включати, наприклад, обмін вуглецевими одиницями національних систем торгівлі викидами, торгівлю вуглецевими одиницями від секторальних механізмів скорочення викидів парникових газів чи навіть пряму торгівлю вуглецевими одиницями між країнами, що може бути пов’язана із наданням кліматичного фінансування.

Новий ринковий механізм Паризької угоди функціонуватиме під наглядом спеціально визначеного міжнародного органу та передбачатиме участь і державних, і приватних суб’єктів. Детальні правила, умови та процедури для даного механізму мають бути затверджені нарадою Сторін Паризької угоди. Основою для розробки нового ринкового механізму буде досвід, здобутий під час функціонування гнучких механізмів чистого розвитку та спільного впровадження Кіотського протоколу. Нагадаємо, що в рамках механізму спільного впровадження було реалізовано 600 проєктів та випущено 871 мільйонів одиниць скорочень викидів. Проєкти механізму чистого розвитку згенерували майже вдвічі більше – 1,6 мільярдів сертифікованих скорочень викидів. Однак, ціна на такі вуглецеві одиниці не перевищує зараз і 40 євроцентів.

Цінність вуглецевих одиниць нових ринкових механізмів Паризької угоди буде визначатися в тому числі амбітністю національних зобов’язань кожної країни, а також чіткістю і прозорістю процедур моніторингу, звітності та верифікації.

У Марракеші відбувся лише перший обмін поглядами щодо функціонування ринкових механізмів Паризької угоди, і не було затверджено жодних документів щодо деталей їх роботи. До 17 березня 2017 року Сторони матимуть можливість подати свої пропозиції, які потім будуть узагальнені та стануть основою для подальших переговорів. Очікується, що керівництва для добровільної співпраці між країнами щодо торгівлі вуглецевими одиницями, а також правила, настанови та процедури для нового ринкового механізму Паризької угоди будуть затверджені на кліматичній конференції у 2018 році.

Кліматичне фінансування

У 2010 році розвинуті країни висловили свою готовність збільшити фінансування заходів зі зниження викидів парникових газів та адаптації до наслідків зміни клімату у країнах, що розвиваються, до 100 мільярдів доларів на рік до 2020 року.

Станом на 2014 рік рівень фінансування з державних і приватних фондів, включаючи міжнародні фінансові організації, сягнув 61 мільярда доларів.

Напередодні кліматичної конференції в Марракеші розвинуті країни оприлюднили дорожню карту для досягнення цілі 100 мільярдів доларів на рік до 2020 року (Roadmap to US$100 Billion). У дорожній карті розвинуті країни підкреслюють свою готовність збільшити обсяги кліматичного фінансування до 100 мільярдів доларів на рік та висловлюють впевненість у досягненні даної цілі. Уже зроблені заяви розвинутих країн щодо збільшення державного фінансування дозволяють досягти рівня 67 мільярдів доларів у 2020 році. Додаткові фінансові ресурси стануть доступними через збільшення рівнів державного фінансування, а також за рахунок мобілізації приватних фінансових ресурсів завдяки удосконаленню законодавчого поля у країнах, що розвиваються, запровадженню інструментів зі зниження ризиків для приватних інвестицій та інших заходів.

Оскільки США є одним з найбільших донорів коштів, перемога Дональда Трампа на президентських виборах у США може призвести до скорочення міжнародного кліматичного фінансування. Спеціальний представник США з питань зміни клімату доктор Джонатан Першинг (Dr. Jonathan Pershing) під час одного з прес-брифінгів відзначив, що, на його думку, розвинуті країни дотримаються взятих на себе зобов’язань із надання кліматичного фінансування. Навіть якщо внески США будуть дещо меншими ніж передбачалося, це, на думку доктора Першинга, не вплине на досягнення глобальної мети мобілізації 100 мільярдів доларів для допомоги країнам, що розвиваються. За його словами, ключовий потенціал для збільшення кліматичного фінансування полягає в ширшому залученні приватних інвестицій. На сьогодні, на кожен долар, наданий з бюджетів розвинутих країн, залучається менше долара приватних коштів, тоді як потенційно може залучатися від 5 до 10 доларів.

Основними операційними інституціями фінансового механізму Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату і Паризької угоди є Зелений кліматичний фонд (Green Climate Fund (GCF)) та Глобальний екологічний фонд (Global Environment Facility (GEF)).

Глобальний екологічний фонд з 1991 року профінансував 836 проєктів у сфері боротьби зі змінами клімату у 165 країнах (країнах, що розвиваються, та країнах з перехідною економікою). Загальний обсяг фінансування глобального екологічного фонду оцінюється на рівні 5.2 мільярдів доларів США, а рівень залученого співфінансування перевищує 45.2 мільярдів доларів США. Лише за останній рік ГЕФ надав 554 мільйонів доларів на проєкти зі зниження викидів парникових газів, сприяючи залученню 8.1 мільярдів доларів у вигляді співфінансування. Проєкти включають заходи з підвищення енергоефективності, використання відновлюваних джерел енергії, сталого розвитку міст і сталого землекористування. Крім того, близько 1 мільярда доларів було надано на фінансування заходів з адаптації до наслідків зміни клімату.

Зелений кліматичний фонд був створений у 2010 році як основний інструмент фінансової підтримки низьковуглецевого розвитку у країнах, що розвиваються. Розвинуті країни уже підписались під наданням близько 10 мільярдів доларів до Зеленого кліматичного фонду. Станом на 20 жовтня 2016 року уже затверджена фінансова допомога країнам, що розвиваються, на суму 1.187 мільярдів доларів США. Ці кошти будуть спрямовані на фінансування 27 програм, а також на допомогу країнам щодо розвитку інституційної спроможності та підготовки проєктних пропозицій.

Відповідно до керівного документа Зеленого кліматичного фонду право на отримання фінансування мають всі країни, що розвиваються, які є Сторонами Конвенції. Даний документ не містить більш детальних умов для отримання фінансування, однак посилається на Конференцію Сторін Конвенції як джерело керівництв щодо пріоритетів діяльності та критеріїв відповідності.

Для цілей Рамкової конвенції ООН зі зміни клімату не існує чіткого розподілу країн на розвинуті та країни, що розвиваються. Однак, на практиці, до країн, що розвиваються, найчастіше відносять країни, які не входять до додатку 1 Конвенції (Non-Annex 1 countries). Україна поруч з іншими країнами Східної та Центральної Європи входить до додатку 1 Конвенції, але має спеціальний статус “країни з перехідною економікою”. Серед інших країн з додатку 1 спеціальний статус в рамках Конвенції має також Туреччина (рішення конференції Сторін Конвенції 26/CP.7). Однак, ані Паризька угода, ані рішення 1/CP.21 про її прийняття не мають жодної згадки про “країни з перехідною економікою” або інші країни зі спеціальним статусом, а відповідно під питанням є доступ таких країн до фінансових ресурсів Зеленого кліматичного фонду.

За даними Світового Банку ВВП України у розрахунку на одну особу є суттєво нижчим ніж у багатьох країн, що не входять до додатку 1 Конвенції.

У перший день конференції представники турецької делегації наполягали на включенні розгляду питання доступу до кліматичного фінансування для Туреччини до порядку денного. Було прийнято рішення про необхідність проведення консультацій та розгляду питання в розділі “Різне” порядку денного. Однак, жодного рішення щодо цього питання не було прийнято Конференцією Сторін, а консультації продовжаться наступного року.

Передача технологій

Розробка і передача технологій є одним із важливих механізмів в рамках Конвенції для підтримки дій зі скорочення викидів парникових газів та адаптації до наслідків зміни клімату.  З огляду на це, ще у 2010 році був створений так званий Технологічний механізм (Technology Mechanism), який складається з Виконавчого Комітету з Технологій (Technology Executive Committee (TEC)) та Центру і Мережі з Кліматичних Технологій (Climate Technology Centre and Network (CTCN)).

Ці інституції відіграватимуть важливу роль і у становленні механізмів передачі технологій в рамках Паризької угоди, сприяючи розробці державних політик, розвитку співробітництва, науковим дослідженням та реалізації демонстраційних проєктів.

Стаття 10 Паризької угоди передбачає надання підтримки, у тому числі фінансової підтримки, країнам, що розвиваються, для посилення спільних дій у сфері розробки та передачі технологій на різних етапах технологічного циклу, з метою досягнення балансу між підтримкою пом’якшення зміни клімату та підтримкою адаптації до зміни клімату.

Доступ до аналітичних досліджень та нарад Виконавчого комітету з технологій є відкритим для всіх країн, тоді як надання підтримки в рамках діяльності Центру і Мережі з Кліматичних Технологій для України наразі недоступне. Умови та процедури діяльності CTCN чітко визначають, що для цілей даної інституції під “країнами, що розвиваються” слід розуміти країни, які не входять до додатку 1 Конвенції.

Центр і Мережа з Кліматичних Технологій надає технічну допомогу на запити країн, однак наявне фінансування є вкрай недостатнім. Центр отримав близько 150 запитів від 67 країн, що не входять до додатку 1 Конвенції, однак лише 14 запитів можуть бути профінансовані до кінця 2016 року. Станом на вересень 2016 року CTCN отримав внесків на суму 31.3 млн дол. США, що значно менше запланованих 100 млн доларів на період до 2018 року і не відповідає дедалі більшим потребам у фінансуванні. Під час кліматичної конференції у Марракеші розвинуті країни оголосили про надання додаткових 23 млн дол. США фінансової підтримки.

Підсумки

“Справді, цього року, ми бачили колосальні зрушення в питаннях зміни клімату в усьому світі та на багатьох міжнародних форумах. Ці зрушення є незворотними – за ними стоять не лише уряди, але й наука, бізнес та всесвітній рух підтримки всіх видів та на всіх рівнях”, – йдеться у Марракеській декларації дій, проголошеній Президентом кліматичної конференції Салахеддіном Мезуаром.

Протягом наступних двох років на кліматичних конференціях в Німеччині та Польщі буде сформована загальна архітектура нової світової кліматичної політики. Уряди країн повинні бути готові до виконання взятих на себе зобов’язань, а також використання нових можливостей щодо залучення фінансування та технологій для зниження викидів парникових газів і адаптації до наслідків зміни клімату.

В Україні готується до затвердження концепція реалізації державної кліматичної політики – перший стратегічний документ у сфері боротьби зі зміною клімату. Політична підтримка кліматичних цілей, їх інтеграція до енергетичної стратегії, стратегії соціально-економічного розвитку, галузевих та регіональних стратегічних документів, а найголовніше – їх поступове досягнення матимуть ключове значення для конкурентоспроможності України у світі, що невпинно змінюється.