Україні необхідно впорядкувати дозвільні процедури у сфері охорони довкілля

Законодавчі ініціативи щодо дерегуляції економічної діяльності та удосконалення дозвільних процедур у сфері господарської діяльності не оминають і сферу охорони довкілля. Проте неузгодженість дій різних органів влади і відсутність синхронних змін у підзаконних актах призводить до розбалансування системи дозвільних процедур, подвійного трактування положень законодавства та затримок у розгляді документів на отримання екологічних дозволів.

У сфері охорони довкілля діє 4 основних документів дозвільного характеру:

• висновок державної екологічної експертизи;
• дозвіл на спеціальне водокористування;
• дозвіл на здійснння операцій у сфері поводження з відходами;
• дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

У квітні 2014 року був прийнятий закон про скорочення кількості документів дозвільного характеру та внесення змін в деякі законодавчі акти щодо дозвільної системи у сфері господарської діяльності. Відповідно до даного закону були внесені зміни і у практику отримання екологічних дозволів, а саме:

• перенесено обов’язок отримання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру з суб’єкта господарювання на дозвільний орган;
• у сфері управління водними ресурсами скасовано обов’язок водокористувачів отримувати погодження клопотання на отримання дозволу на спеціальне водокористування в місцевих органах водного господарства, охорони здоров’я та геології та, натомість, визначено для них терміни надання висновків щодо можливості видачі дозволів на спеціальне водокористування за зверненням дозвільних органів;
• у сфері управління відходами запроваджено єдиний дозвіл на здійснння операцій у сфері поводження з відходами та декларацію на відходи (для об’єктів, де показник загального утворення відходів не перевищує 1000 умовних одиниць).

Дані зміни дійсно спрямовані на удосконалення дозвільних процедур та дерегуляцію господарської діяльності. Однак внесення змін у Закони України – це лише перший крок, який окреслює ключові вимоги, що мають бути відбиті у всій вертикалі регуляторних документів. Закони України мають вищу юридичну силу, ніж підзаконні акти, які визначають порядок видачі певного екологічного дозволу, проте на практиці суперечність норм різних документів або відсутність чітко прописаних процедур блокує процес надання документів дозвільного характеру, призводить до судових суперечок та затягує реалізацію інвестиційних проєктів.

Крім того, існують і інші суперечності, які були закладені більш ранніми законодавчими змінами.

Висновок державної екологічної експертизи

Здійснення державної екологічної експертизи є обов’язковим для видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Відповідно до чинної редакції Закону України «Про екологічну експертизу», державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями обласних державних адміністрацій із залученням інших органів виконавчої влади.

Водночас, в 2011 році прийняттям Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності»  із об’єктів екологічної експертизи вилучено «передпроєктні та проєктні матеріали», а з об’єктів державної екологічної експертизи – «інвестиційні проєкти, техніко-економічні обґрунтування і розрахунки, проєкти і робочі проєкти на будівництво нових та розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств». Натомість, даний закон передбачає процедуру погодження проєктної документації, яка включає обов’язкову експертизу щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності, довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення для об’єктів будівництва 4 та 5 категорії складності.

Таким чином, існує певна суперечність між положеннями законодавчих актів щодо проведення державної екологічної експертизи для проєктів, які становлять підвищену екологічну небезпеку. З одного боку, вимога проведення такої експертизи прописана в Законі України «Про екологічну експертизу», а з іншого боку, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає процедуру погодження проєктної документації без проведення державної екологічної експертизи та видачі відповідного документу дозвільного характеру – висновку державної екологічної експертизи.

Обов’язок проведення державної екологічної експертизи проєктної документації для видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, має бути чітко визначений в законодавстві.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №870 від 31.10.1995 (зі змінами) «Про Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу» документація, яка передається на державну екологічну експертизу, повинна бути погоджена із заінтересованими органами, зокрема з МОЗ або його органами на місцях (висновок державної санітарно-гігієнічної експертизи), Держнаглядохоронпраці або його органами на місцях (експертний висновок на відповідність документації нормативним актам про охорону праці), управлінням державної пожежної охорони МВС або його органами на місцях (експертний висновок на відповідність документації нормативним актам про пожежну безпеку). Така вимога прямо суперечить нормам Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, які зобов’язують дозвільні органи самостійно отримувати всі необхідні погодження.

Для усунення суперечності необхідно внести зміни у зазначену Постанову Кабінету Міністрів України, а також у відповідні інформаційні картки дозвільних центрів. Даний крок приведе до економії часу та удосконалення дозвільних процедур при проведенні державної екологічної експертизи. Крім того, запровадження зазначених норм дозволить зменшити рівень зловживань з боку державних органів, оскільки державні службовці не матимуть прямого контакту з господарюючим суб’єктом.

Дозвіл на спеціальне водокористування

У 2014 році у Водний кодекс України були внесені зміни, покликані спростити процедуру отримання дозволу на спеціальне водокористування. Відтоді дозвільні органи, які приймають клопотання водокористувачів, зобов’язані протягом п’яти календарних днів з дня надходження заяви на отримання дозволу на спеціальне водокористування надіслати завірені ними копії відповідних документів для погодження до Державного агентства водних ресурсів України у разі використання поверхневих вод або в Держгеонадра у разі використання підземних вод. Висновки даних органів щодо можливості надання дозволів мають бути надані протягом п’ятнадцяти календарних днів з дня одержання копій документів і мають бути обов’язково враховані при прийнятті рішення щодо видачі дозволу.

Водночас, при внесенні зазначених змін, спрямованих на приведення дозвільних процедур у відповідність до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», не було врегульовано процедури надання висновків щодо можливості видачі дозволів на спеціальне водокористування. Це призвело до неузгодженості дій різних регуляторних органів, суттєвих затримок в розгляді та навіть відмов у прийнятті документів на отримання дозволів на спеціальне водокористування (див. також коментар Міністерства економічного розвитку і торгівлі України).

Державна служба геології та надр України розробила проєкт змін до Порядку погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування з вимогою науково-технічного обстеження щодо можливості видачі дозволу, однак даний документ ще не був затверджений.

Держпідприємництво у своєму роз’ясненні, посилаючись на відсутність переліку необхідних документів у Водному кодексі, загалом зазначило, що для отримання дозволу на спеціальне водокористування необхідно подати лише заяву.

Питання залишається неврегульованим і досі.

При реформуванні дозвільних практик для уникнення затримок та подвійного трактування положень законодавства при наданні дозвільних документів важливо забезпечувати синхронне внесення змін в Закони України та підзаконні акти із врахуванням пропозицій органів влади, що беруть участь в дозвільних процедурах. Додатковим інструментом для уникнення різного трактування положень законодавства може бути підготовка дозвільними органами офіційних керівництв та рекомендацій щодо підготовки заявок та супровідних документів. Такі керівництва значно полегшать підготовку та оформлення документів надрокористувачами, а також створять додаткову основу для обґрунтування оскарження рішення дозвільного органу в разі відмови у наданні документу дозвільного характеру і зменшать ризик відмов через формальні підстави.

Дозвіл на здійснння операцій у сфері поводження з відходами

Як зазначалося вище, в 2014 році було скорочено кількість документів дозвільного характеру та запроваджено єдиний дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами. Зокрема, було скасовано дозвіл на будівництво або реконструкцію об’єкта поводження з відходами, дозвіл на розміщення відходів, погодження проєктів лімітів на утворення та розміщення відходів, дозвіл на експлуатацію об’єкта поводження з небезпечними відходами, дозвіл на зберігання та видалення відходів, спеціальний дозвіл на розміщення відходів та деякі інші документи дозвільного характеру.

Такий крок значно спрощує дозвільні процедури, проте порядок надання нового дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами не було затверджено не тільки протягом визначеного законом тримісячного терміну, але й станом на січень 2015 року.

Як наслідок, з 26 квітня 2014 року тимчасово призупинено прийом заяв на отримання дозволів на утворення та розміщення відходів до прийняття оновленого порядку видачі документів дозвільного характеру у сфері поводження з відходами. Міністерство екології та природних ресурсів України у своєму листі від 20.05.2014 р. N 7/1409-14 відзначило, що з 26 квітня 2014 року суб’єкти господарювання можуть провадити господарську діяльність без одержання лімітів на утворення та розміщення відходів та дозволів на розміщення відходів.

Проєкт нового порядку видачі дозволу на операції у сфері поводження з відходами розроблений Міністерством екології та природних ресурсів і оприлюднений на сайті, однак досі не затверджений.

Затримка прийняття нового порядку видачі дозволу на операції у сфері поводження з відходами призвела до того, що протягом принаймні 9 місяців дані дозвільні документи не видавалися.

Держпідприємництво України (нині Державна регуляторна служба України) неодноразово зверталося до Мінприроди щодо необхідності врегулювання питання видачі дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, однак жодних роз’яснень станом на 14 січня 2015 року не отримало.

Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами

Процедура отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами передбачає отримання погоджень територіальних органів Держсанепідемслужби дозвільними центрами без залучення суб’єктів господарювання.

Проте і в цьому випадку не обійшлося без неузгодженості положень нормативних документів. Відповідно до Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Термін розгляду документів на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами встановлено не Законом України, а Постановою Кабінету Міністрів України. Виписана процедура передбачає 30 денний термін на розгляд документів, отримання погоджень та надання дозволу. Дозвільні органи на практиці мають керуватися положеннями Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” та надавати дозвіл протягом 10 днів. Таким чином, склалася ситуація, коли процедура отримання екологічного дозволу та всіх необхідних погоджень чітко виписана у підзаконному акті, але не може застосовуватися на практиці. Для вирішення даної суперечності необхідно визначити термін розгляду документів в Законі України “Про охорону атмосферного повітря” або скротити термін проходження дозвільних процедур, визначених Постановою Кабінету Міністрів до 10 днів.

Упорядкування та врегулювання дозвільних процедур у сфері охорони довкілля – це простий, але необхідний крок на шляху до дерегуляції та прозорості бізнес-діяльності. Питання отримання екологічних дозволів повинно ефективно вирішуватися через дозвільні центри, а не переноситися у зали судових засідань чи переростати у багатомісячне листування із уповноваженими державними органами.

Детальніше дивіться розділ “Пропозиції щодо реформування регуляторних практик в Україні” у дослідженні “Пропозиції щодо реформування регулювання розвідки та видобування нетрадиційних вуглеводнів в частині охорони довкілля на основі міжнародного досвіду“, а також в дослідженні “Регулювання розвідки та видобування нетрадиційних вуглеводнів в частині охорони довкілля та екологічного моніторингу“.

Микола Шлапак